Fecha: 18 de julio de 2026 Autor: R. Trigo Categoría: Derecho de la Energía · Energía Nuclear · Medio Ambiente. Artículo de opinión y análisis jurídico.
¿Puede una decisión administrativa cambiar la política energética?
La reciente decisión del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) de informar favorablemente la continuidad de la Central Nuclear de Almaraz ha reabierto un debate que parecía cerrado desde la aprobación del calendario de cierre progresivo del parque nuclear español. Sin embargo, la cuestión trasciende ampliamente el futuro de una sola instalación. Lo que realmente está en juego es determinar si la política energética diseñada hace varios años continúa respondiendo a las necesidades actuales del sistema eléctrico español.
Desde una perspectiva jurídica, el caso Almaraz constituye un magnífico ejemplo de la interacción entre la regulación técnica de la seguridad nuclear y las potestades de planificación energética que corresponden al Gobierno.
Una aclaración previa: Almaraz I y Almaraz II
Antes de abordar el fondo del asunto conviene realizar una precisión.
Cuando se habla de la Central Nuclear de Almaraz suele pensarse en una única central, pero en realidad la instalación está formada por dos reactores nucleares independientes, denominados Almaraz I y Almaraz II.
Ambos reactores comparten parte de las instalaciones auxiliares y son explotados conjuntamente, pero cada uno dispone de autorización administrativa propia y de una fecha distinta de puesta en funcionamiento. Almaraz I inició su explotación comercial en 1983 y Almaraz II en 1984, razón por la que el calendario vigente prevé el cierre de la primera unidad en 2027 y de la segunda en 2028.
Esta diferencia, aunque técnica, resulta jurídicamente relevante porque cada autorización de explotación debe tramitarse de forma independiente. Ahora bien, en la práctica reciente esa independencia formal no ha impedido una tramitación conjunta del expediente de renovación: en 2025 el titular de la planta solicitó al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD) la modificación de la autorización de explotación de ambas unidades en un mismo procedimiento, remitiéndose la documentación de soporte al CSN entre diciembre de 2025 y febrero de 2026. El hecho de que el trámite se haya unificado no altera la naturaleza jurídica de cada autorización, pero sí conviene tenerlo presente: la práctica administrativa y la separación formal de expedientes no siempre coinciden.
El mantenimiento en servicio no consiste simplemente en prolongar la vida de una central
Uno de los errores más frecuentes consiste en identificar la prolongación de la explotación con el funcionamiento de instalaciones antiguas sin inversiones significativas. La realidad es precisamente la contraria. Las centrales nucleares están sometidas durante toda su vida útil a un proceso continuo de modernización, sustitución de equipos, inspecciones reglamentarias y programas de gestión del envejecimiento. La normativa española, siguiendo los estándares internacionales promovidos por el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y la Asociación Mundial de Operadores Nucleares (WANO), exige que las instalaciones mantengan permanentemente niveles de seguridad compatibles con los avances tecnológicos y científicos. En consecuencia, la edad cronológica de una central no constituye, por sí sola, un criterio suficiente para determinar su continuidad o su cierre. La verdadera cuestión consiste en acreditar que la instalación sigue reuniendo las condiciones técnicas necesarias para operar con seguridad.
El papel del Consejo de Seguridad Nuclear
En este punto conviene distinguir dos planos diferentes que con frecuencia aparecen confundidos en el debate público. El primero corresponde al Consejo de Seguridad Nuclear, organismo independiente creado por la Ley 15/1980, cuya misión consiste en garantizar la seguridad nuclear y la protección radiológica. El CSN no decide la política energética del Estado. Su función consiste exclusivamente en emitir un juicio técnico acerca de si una instalación puede continuar funcionando sin comprometer la seguridad de las personas, de los trabajadores o del medio ambiente.
En el caso concreto de Almaraz, el Pleno del CSN emitió el pasado 16 de julio de 2026 un informe favorable, pero con condiciones, sobre la renovación de la autorización de explotación hasta el año 2030, aplicable a las dos unidades. Conviene subrayar dos matices que suelen perderse en la lectura mediática del informe. Primero, no fue un pronunciamiento unánime: el acuerdo de emisión contó con la abstención de uno de los consejeros (Son 5 miembros). Segundo, no se trata de una autorización indefinida ni de una simple ratificación de que "la central es segura" en abstracto, sino de un dictamen técnico acotado a un horizonte temporal concreto —hasta 2030— y sujeto a condiciones que el titular deberá seguir cumpliendo. Ese informe, aun siendo imprescindible, no decide por sí mismo la continuidad de la explotación.
La decisión corresponde al Gobierno
La autorización de explotación constituye un acto administrativo cuya competencia corresponde al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Es precisamente aquí donde aparece la dimensión jurídica más interesante del caso. El Gobierno no debe limitarse a valorar la seguridad de la instalación. También debe integrar otros elementos igualmente relevantes:
- la planificación energética nacional;
- la seguridad del suministro eléctrico;
- los objetivos de descarbonización;
- los compromisos internacionales asumidos por España;
- el interés general.
De hecho, el propio Ejecutivo ya había anticipado públicamente el marco de su decisión, condicionando cualquier prórroga a tres elementos: el aval técnico del CSN, la garantía de suministro eléctrico y que la operación no suponga coste alguno para el consumidor. Con el informe del 16 de julio, el sector y las administraciones territoriales afectadas sostienen que el primero de esos tres condicionantes ya está cumplido, lo que traslada el foco del debate a los otros dos —de naturaleza estrictamente política y económica, no técnica—.
En consecuencia, la continuidad de una central nuclear nunca constituye una decisión exclusivamente técnica. Es, sobre todo, una decisión de política energética.
El calendario de cierre aprobado en 2019
El calendario actualmente vigente fue fruto del acuerdo alcanzado entre las empresas propietarias de las centrales nucleares —Iberdrola, Endesa y Naturgy— y ENRESA en 2019.
Dicho calendario prevé el cierre progresivo del parque nuclear español entre 2027 y 2035:
| Central | Cese previsto |
|---|---|
| Almaraz I | 2027 |
| Almaraz II | 2028 |
| Ascó I | 2030 |
| Cofrentes | 2030 |
| Ascó II | 2032 |
| Vandellós II | 2035 |
| Trillo | 2035 |
Sin embargo, conviene recordar que este calendario fue diseñado en un contexto energético completamente distinto del actual. En 2019 no existía la crisis energética derivada de la invasión rusa de Ucrania, ni el extraordinario crecimiento de la demanda eléctrica asociado a la electrificación del transporte, la climatización, la inteligencia artificial o los centros de datos. La planificación energética, como cualquier otra actuación administrativa, debe responder a las circunstancias existentes en cada momento. Y esas circunstancias han cambiado de manera significativa.
El propio informe del CSN aporta ya un primer dato concreto sobre hacia dónde podría moverse ese calendario: al acreditar la viabilidad de la operación hasta 2030, sitúa técnicamente sobre la mesa una prórroga de dos y tres años, respectivamente, sobre las fechas de cierre de 2027 y 2028 previstas para Almaraz I y II. Que esa prórroga técnica se traduzca finalmente en una modificación jurídica del calendario depende ya, exclusivamente, de la decisión gubernativa.
¿Puede Almaraz convertirse en un precedente?
Ésta constituye, probablemente, la cuestión más relevante. Si finalmente el Gobierno autoriza la continuidad de Almaraz, difícilmente podrá ignorarse esa decisión cuando llegue el momento de resolver sobre la situación de Ascó, Cofrentes, Vandellós o Trillo. No significa que exista un derecho automático a obtener nuevas autorizaciones. Cada expediente deberá resolverse individualmente. Pero sí resulta evidente que una autorización concedida sobre la base de criterios técnicos y jurídicos determinados generará un precedente administrativo cuya influencia será difícilmente evitable. Desde la perspectiva del Derecho Administrativo aparecen principios como la igualdad en la aplicación de la norma, la interdicción de la arbitrariedad y la seguridad jurídica. Si dos instalaciones acreditan condiciones técnicas equivalentes, la Administración deberá justificar adecuadamente cualquier diferencia de trato.
Mucho más que una cuestión nuclear
El debate tampoco puede reducirse a una confrontación entre energía nuclear y energías renovables. España necesita incrementar notablemente su producción eléctrica durante las próximas décadas. La electrificación de la economía exige disponer de un sistema capaz de garantizar el suministro incluso cuando las condiciones meteorológicas reducen la producción eólica o fotovoltaica. En ese contexto, la energía nuclear continúa aportando una producción estable, gestionable y libre de emisiones directas de dióxido de carbono. Ello no elimina los problemas asociados a la gestión de los residuos radiactivos ni los elevados costes del desmantelamiento futuro, pero obliga a incorporar al debate elementos técnicos y económicos que trascienden las posiciones ideológicas.
Conclusión
El expediente relativo a la Central Nuclear de Almaraz representa mucho más que una decisión sobre la continuidad de una instalación concreta. Constituye un auténtico caso de estudio sobre la relación entre la regulación técnica y la discrecionalidad administrativa en materia de planificación energética. El Consejo de Seguridad Nuclear puede afirmar que una central es segura hasta una fecha determinada. Sin embargo, corresponde al Gobierno decidir si esa seguridad técnica resulta compatible con la estrategia energética nacional, y si el resto de condicionantes —suministro y coste— quedan igualmente satisfechos.
La respuesta que finalmente se adopte marcará probablemente el futuro del conjunto del parque nuclear español. Si Almaraz continúa operando más allá de las fechas inicialmente previstas —algo que el propio informe del CSN ya hace técnicamente posible hasta 2030—, será difícil sostener que el calendario de cierre aprobado en 2019 permanece inalterable. Muy probablemente estaremos asistiendo al inicio de una nueva etapa de la política energética española, en la que la seguridad del suministro, la competitividad económica y la transición hacia un modelo bajo en carbono deberán conciliarse con un marco jurídico capaz de adaptarse a una realidad muy distinta de la existente cuando aquel calendario fue diseñado.