Fecha: 9 de septiembre de 2026
Autor: R. Trigo
Categoría: JURíDICO
Tipo: Artículo de opinión
Ley de Nietos: acontecimientos y consecuencias de la suspensión cautelar acordada por el Tribunal Supremo
"Ley de Nietos" es la expresión con la que habitualmente se conoce a la vía de acceso a la nacionalidad española prevista en la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.
El Tribunal Supremo, el 8 de septiembre de 2026, acordó determinadas medidas cautelares relativas exclusivamente a los efectos electorales de las nacionalidades obtenidas por esta vía. El Tribunal Supremo no ha suspendido la Ley de Memoria Democrática ni ha dejado sin efecto las nacionalidades ya concedidas; la suspensión afecta, provisionalmente, a determinados efectos electorales de estas nacionalizaciones.
La decisión ha generado, además, una reacción política inmediata —con el Gobierno manifestando abiertamente su desacuerdo— y ha reabierto una pregunta que estaba en el origen mismo de la controversia: la de si el criterio con el que la Administración aplicó la ley durante estos años se ajustaba a lo que el legislador había aprobado. Ambas cuestiones se abordan en este artículo, junto con la actualización de los datos conocidos hasta hoy.
¿Qué es la "Ley de Nietos"?
Como se ha indicado, tiene su origen en la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.
La norma permite optar a la nacionalidad española, entre otros casos, a quienes hayan nacido fuera de España y sean hijos o nietos de españoles de origen que hubieran sufrido exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual y, como consecuencia de ese exilio, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.
La disposición también contempla otros dos grandes supuestos:
- hijos nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por matrimonio con extranjeros antes de la Constitución de 1978;
- hijos mayores de edad de quienes hubieran adquirido la nacionalidad española de origen por determinados procedimientos de la Ley de Memoria Democrática o de la anterior Ley de Memoria Histórica.
Por tanto, la expresión "Ley de Nietos" resulta útil periodísticamente, pero conviene advertir que, como ocurre con tantas consignas repetidas sin demasiado cuidado, no describe con precisión todo el ámbito subjetivo de la disposición adicional octava.
En términos de volumen, los datos conocidos hasta la fecha sitúan en torno a 2,4 millones las solicitudes de nacionalidad presentadas al amparo de esta vía, de las que se habrían resuelto favorablemente más de 544.000, con aproximadamente 306.000 personas ya inscritas en el censo electoral de residentes ausentes (CERA). Son cifras relevantes si se tiene en cuenta que el CERA rondaba los 2,3 millones de electores en el extranjero antes de la entrada en vigor de la ley.
El origen de la controversia: ¿cómo se acreditaba el exilio?
Aquí se encuentra una de las claves de la actual controversia. La Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (DGSJFP), dirigida entonces por Sofía Puente Santiago, estableció los criterios de aplicación de la disposición adicional octava. Uno de los más determinantes fue el fijado para acreditar la condición de exiliado: la Instrucción dispuso que se presumiría la condición de exiliado respecto de los españoles que hubieran salido de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, bastando entonces con acreditar documentalmente la salida de España (pasaporte, matrícula consular, certificaciones registrales, etc.). Para quienes hubieran salido entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978, por el contrario, debía acreditarse específicamente la condición de exiliado, y no solo la salida del país.
Este criterio administrativo —fijado por una simple instrucción, sin rango de norma— es precisamente uno de los elementos centrales del conflicto que ha llegado al Tribunal Supremo, y al que dedico un apartado propio más adelante, porque creo que es la pieza que mejor explica cómo se ha llegado hasta aquí.
La controversia llega al ámbito electoral
La cuestión dejó de ser exclusivamente registral o de nacionalidad y pasó al terreno electoral. El problema planteado ante el Supremo se refiere a la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) de las personas que habían adquirido la nacionalidad española mediante esta vía. Vox e Iustitia Europa solicitaron medidas cautelares relacionadas con dichas inscripciones y con sus efectos electorales, sosteniendo que la Instrucción había permitido "una concesión masiva e indiscriminada de la nacionalidad" al presumir automáticamente la condición de exiliado para todos los emigrantes que abandonaron España entre 1936 y 1955, sin los controles individuales que —a su juicio— exigía la ley.
La Junta Electoral Central ya se había pronunciado sobre el fondo del asunto antes de que la cuestión llegara al Supremo: rechazó intervenir sobre la concesión de nacionalidad, por no ser de su competencia, y sobre el derecho de sufragio, por tratarse de una configuración legal reservada al legislador, aunque encargó a la Oficina del Censo Electoral criterios más homogéneos de inscripción. Frente a esa decisión, cuatro vocales de la Junta (Vidal Prado, Magro Servet, Marín Castán y Tajadura Tejada) formularon un voto particular en el que sostuvieron que la presunción de exilio 1936-1955 no venía exigida por la ley y que la Instrucción carecía de validez jurídica, por no tener los directores generales potestad reglamentaria para alterar los requisitos legales de una materia —la nacionalidad— reservada a la ley por el artículo 11 de la Constitución. Ese voto particular ha resultado premonitorio, porque el Tribunal Supremo, según se ha conocido, lo ha asumido "en buena medida" como fundamento de su decisión.
El 7 de septiembre de 2026 se celebró la vista para estudiar las medidas cautelares solicitadas. La Fiscalía y la Abogacía del Estado se opusieron a la suspensión, mostrando su "absoluto desacuerdo" y argumentando que la medida afectaba al derecho fundamental de sufragio de personas que ya habían adquirido la nacionalidad española conforme a la ley vigente, y pidiendo al tribunal que resolviera el fondo del asunto con celeridad. Al día siguiente, 8 de septiembre, el Tribunal Supremo comunicó su decisión.
¿Qué ha decidido exactamente el Tribunal Supremo?
La Sala de lo Contencioso-Administrativo ha acordado estimar parcialmente las medidas cautelares solicitadas. La decisión afecta a los efectos electorales de determinadas inscripciones en el CERA vinculadas a la adquisición de nacionalidad mediante la Ley de Memoria Democrática. En concreto:
A) Personas que ya están inscritas en el CERA
El Tribunal ha acordado suspender los efectos electorales de esas inscripciones para los sucesivos procesos electorales que puedan convocarse, salvo los supuestos que queden fuera de la medida por acreditarse la condición de descendiente de exiliado conforme al criterio establecido.
B) Personas que todavía no están inscritas
La tramitación de la inscripción continúa hasta su finalización. Pero, una vez terminado el expediente de inscripción, sus efectos electorales quedan suspendidos cautelarmente mientras se resuelve el procedimiento judicial.
C) Un dato adicional relevante: la verificación caso por caso
Según la información disponible sobre el contenido del auto, el Tribunal ha ido más allá de la mera suspensión genérica y ha ordenado distinguir entre los expedientes en que el exilio del ascendiente está acreditado individualmente y aquellos en que la nacionalidad se concedió por la vía de la presunción 1936-1955, exigiendo a los consulados que verifiquen, caso por caso, el vínculo real con el exilio antes de mantener los efectos electorales de la inscripción. Esto confirma que el criterio administrativo de la presunción —y no solo su proyección electoral— está en el centro de lo que el Tribunal está revisando.
Por tanto, no estamos ante una paralización general de los expedientes de nacionalidad.
La validez jurídica de la actuación administrativa: ¿se forzó la situación por la vía reglamentaria?
Esta es, a mi juicio, la pregunta jurídica de fondo, y conviene no perderla de vista entre el ruido político de estos días: ¿tenía la Instrucción de 25 de octubre de 2022 capacidad legal para presumir la condición de exiliado, sin más, para todo aquel que hubiera salido de España entre 1936 y 1955?
La disposición adicional octava de la Ley 20/2022 exige, para el supuesto principal de la "Ley de Nietos", dos elementos conjuntos: ser hijo o nieto de español de origen y que ese ascendiente hubiera sufrido exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual, perdiendo o renunciando en consecuencia a su nacionalidad. El texto legal no distingue tramos temporales ni establece presunciones: exige, en todo caso, que el exilio —no la mera salida o emigración— quede acreditado.
Fue la Instrucción administrativa la que introdujo esa distinción por periodos y, para el más numeroso —el que va de 1936 a 1955, que coincide con buena parte de la posguerra y la primera etapa del franquismo—, sustituyó la exigencia de acreditar el exilio por la de acreditar simplemente la salida de España, presumiendo el resto. Es una simplificación comprensible desde el punto de vista de la gestión administrativa, dado el contexto histórico notorio de aquellos años, pero jurídicamente no es inocua: equipara, a efectos de prueba, "salir de España" con "sufrir exilio", cuando la ley exige acreditar lo segundo, no lo primero.
Sobre esto existen, básicamente, dos posiciones:
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Quienes defienden la Instrucción sostienen que la presunción es una interpretación razonable y proporcionada de la ley, apoyada en el contexto histórico notorio de la represión y el exilio masivo de esos años, y que exigir prueba individualizada del motivo del exilio a descendientes de personas fallecidas hace décadas habría vaciado de contenido práctico la disposición adicional octava.
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Quienes la cuestionan —posición que recoge el voto particular de los cuatro vocales de la Junta Electoral Central antes citado, y que ha defendido también parte de la doctrina y la prensa jurídica— sostienen que una Dirección General carece de potestad reglamentaria para innovar el ordenamiento y que, al sustituir un requisito legal (acreditar el exilio) por otro distinto y más laxo (acreditar la salida), la Instrucción amplió "de espaldas a las Cortes Generales" el círculo de beneficiarios de la ley, en una materia —la nacionalidad— sometida a reserva de ley por el artículo 11.1 de la Constitución. Bajo esta lectura, el criterio administrativo no se limitó a interpretar la ley, sino que forzó, por la vía de una instrucción de rango infralegal, una situación de hecho —cientos de miles de nacionalizaciones y de altas en el CERA— que, de resultar jurídicamente incorrecta, sería muy difícil de revertir sin causar un daño considerable a quienes actuaron de buena fe confiando en el criterio publicado por la propia Administración.
El propio auto del Tribunal Supremo, al ordenar la verificación individualizada del vínculo con el exilio para mantener los efectos electorales, parece dar la razón, al menos provisionalmente y a los solos efectos cautelares, a esta segunda lectura: si la presunción fuera plenamente ajustada a la ley, no habría necesidad de distinguir ahora entre expedientes con exilio probado y expedientes resueltos por la vía de la presunción. Pero conviene insistir en que esto es, todavía, una valoración cautelar y provisional, no un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad de la Instrucción de 2022, que corresponderá establecer a la sentencia que resuelva el fondo del asunto.
Lo que sí puede afirmarse desde ahora es que, si la sentencia final confirmara que la Instrucción excedió su cobertura legal, el problema no sería atribuible a los solicitantes de nacionalidad —que se limitaron a seguir el procedimiento y los criterios publicados oficialmente por la Administración—, sino al propio diseño de la aplicación administrativa de la ley. Es una distinción que conviene tener presente antes de trasladar cualquier reproche jurídico a las personas nacionalizadas.
Lo que el Supremo NO ha suspendido
Esta es probablemente la cuestión más importante para los afectados.
La resolución cautelar no significa que las personas que ya han adquirido la nacionalidad española dejen de ser españolas. Tampoco significa que se hayan anulado las inscripciones de nacimiento o las resoluciones registrales firmes por las que se reconoció la nacionalidad.
La controversia actual se sitúa en otro plano: nacionalidad española → inscripción electoral → ejercicio del derecho de sufragio.
La medida cautelar incide provisionalmente en el tercer elemento; no supone por sí misma la desaparición del primero. Esta diferencia debe mantenerse especialmente clara para evitar una interpretación alarmista de la resolución.
¿Por qué es importante la cuestión del exilio?
La cuestión jurídica de fondo consiste, en buena medida, en determinar el alcance que debe darse al requisito legal del exilio. La disposición adicional octava de la Ley 20/2022 no habla simplemente de emigración. La norma exige, en el supuesto principal, que el ascendiente español hubiera sufrido exilio por determinadas razones y que, como consecuencia de ello, hubiera perdido o renunciado a la nacionalidad española.
Como se ha explicado en el apartado anterior, la Instrucción administrativa introdujo una presunción para quienes abandonaron España entre 1936 y 1955 que, en la práctica, dispensaba de acreditar el motivo de esa salida. La discusión que ahora debe resolver definitivamente el Tribunal Supremo afecta, entre otras cuestiones, a los límites de esa presunción y a sus efectos cuando se proyecta sobre el derecho de sufragio.
Aquí reside una de las cuestiones jurídicas más relevantes del procedimiento.
Una medida cautelar no es una sentencia
Debe recordarse que la resolución conocida el 8 de septiembre tiene carácter cautelar. No constituye todavía una sentencia sobre el fondo del litigio. El procedimiento continúa y será la futura sentencia del Tribunal Supremo la que determine definitivamente la legalidad de la actuación administrativa impugnada.
La propia información publicada sobre la resolución pone de manifiesto que los argumentos jurídicos completos del Tribunal se conocerán con el correspondiente auto y que la cuestión de fondo permanece pendiente. Esta circunstancia tiene una consecuencia esencial: la situación actual es provisional.
No puede afirmarse todavía que el Tribunal Supremo haya declarado ilegal la vía de nacionalidad de la Ley de Memoria Democrática. Y esto, precisamente, es lo que hace jurídicamente llamativa la reacción política inmediata que ha seguido a la decisión.
El pronunciamiento político antes de la sentencia: la reacción del Gobierno
La decisión del Tribunal Supremo ha provocado una respuesta política inmediata por parte del Gobierno. El ministro Félix Bolaños ha declarado, a la salida del Senado, que "la decisión del Supremo no la compartimos", recordando que la posición del Gobierno —"la misma posición de la Junta Electoral Central"— era que no debían haberse adoptado estas medidas cautelares. La calificó de decisión "de enorme trascendencia", "porque estamos hablando de suspender el derecho de voto de miles de españoles", al que se refirió como "lo más sagrado que hay en democracia". Pidió, además, al Tribunal Supremo que resuelva "cuanto antes" el fondo del asunto, y estableció una comparación con la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la ley de amnistía —"no vi que ustedes celebraran" esa resolución, dijo, en referencia a quienes celebraban ahora la decisión del Supremo—. La portavoz del Gobierno, Elma Saiz, confirmó tras el Consejo de Ministros que el Ejecutivo "no comparte" la decisión, aunque reafirmó su confianza en la independencia judicial, y el ministro Óscar Puente calificó el auto de "difícilmente comprensible".
Dicho esto, y en el terreno de lo efectivamente verificado, el problema de fondo que plantea esta reacción es real y merece un comentario jurídico por derecho propio: un miembro del Gobierno está calificando en términos cuasi-constitucionales —"lo más sagrado", "enorme trascendencia", suspensión de un derecho fundamental— una medida cautelar sobre la que el propio Tribunal Supremo todavía no se ha pronunciado en cuanto al fondo, y respecto de la cual ni siquiera se conocen todavía los fundamentos jurídicos completos del auto. Con independencia de que se use o no la palabra "inconstitucional", ese tipo de valoración pública, viniendo de quien ostenta la cartera de Justicia y Relaciones con las Cortes, se aproxima peligrosamente a un juicio sobre el fondo del asunto —la legalidad de las medidas cautelares y, en último término, de la propia Instrucción de 2022— que corresponde en exclusiva a los tribunales, y no al Ejecutivo.
Esto no significa que un miembro del Gobierno no pueda expresar su discrepancia política con una resolución judicial: hacerlo forma parte del debate público en una democracia, y el propio Gobierno ha dejado claro que acatará la decisión mientras esté vigente. Pero conviene distinguir entre disentir de una resolución y anticipar, con el peso institucional de un ministro, un juicio sobre su corrección jurídica o su encaje constitucional antes de que exista pronunciamiento judicial sobre el fondo. Esa distinción, que en el terreno de los hechos puede parecer sutil, tiene una relevancia jurídica considerable: una medida cautelar goza de presunción de acierto mientras no sea revocada, y corresponde al propio Tribunal Supremo —y, eventualmente, al Tribunal Constitucional si se plantea la cuestión por la vía correspondiente— determinar si vulnera o no derechos fundamentales, no al Gobierno mediante declaraciones a la prensa.
¿Qué puede ocurrir a partir de ahora?
El procedimiento abierto ante el Tribunal Supremo puede conducir, simplificando, a distintas posibilidades:
A) Confirmación de la interpretación administrativa
El Tribunal podría considerar conforme a Derecho la interpretación que permitió presumir la condición de exiliado en determinados supuestos. En ese caso, la medida cautelar perdería su razón de ser y los afectados recuperarían plenamente sus efectos electorales.
B) Anulación o corrección de la interpretación administrativa
El Tribunal podría considerar que la presunción administrativa no puede aplicarse en los términos en que se ha venido haciendo, por exceder el marco de la disposición adicional octava. En ese supuesto podrían producirse consecuencias relevantes sobre los procedimientos de inscripción electoral y sobre la necesidad de acreditar individualmente determinados requisitos, ya avanzada, de hecho, por la propia orden de verificación consular caso por caso.
C) Una solución parcialmente estimatoria
También es posible que el Supremo distinga entre diferentes categorías de beneficiarios, atendiendo a la concreta vía jurídica utilizada para obtener la nacionalidad y a la forma en que se acreditaron los requisitos —línea que, como se ha visto, ya apunta el propio contenido conocido del auto cautelar—.
Precisamente por ello, habrá que esperar al contenido íntegro de la resolución y, posteriormente, a la sentencia sobre el fondo antes de extraer conclusiones generales.
Una cuestión especialmente delicada: nacionalidad y derechos políticos
Desde una perspectiva constitucional, la cuestión tiene una especial complejidad.
El ciudadano que ha adquirido la nacionalidad española mediante un procedimiento legalmente establecido pasa a formar parte del cuerpo de ciudadanos españoles. El artículo 23 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, y el artículo 68.5 establece específicamente que el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio de los españoles que se encuentren fuera del territorio nacional. Precisamente por ello, la Fiscalía y la Abogacía del Estado se opusieron a la suspensión solicitada, argumentando que se estaba afectando un derecho fundamental de personas que ya habían adquirido la nacionalidad española mediante actos administrativos.
Pero, como se ha expuesto en el apartado dedicado a la validez de la Instrucción de 2022, esa nacionalidad se adquirió, en un número indeterminado de casos, sobre la base de un criterio administrativo —la presunción de exilio 1936-1955— cuya cobertura legal es precisamente lo que está en discusión. La decisión del Supremo abre, por tanto, una cuestión jurídica de considerable trascendencia: hasta qué punto puede limitarse cautelarmente el ejercicio del derecho de sufragio de ciudadanos cuya nacionalidad ya ha sido reconocida, cuando lo que se discute es precisamente si el criterio administrativo que dio acceso a esa nacionalidad se ajustaba a la ley que decía aplicar.
Será una de las cuestiones que habrá que analizar con especial atención cuando se conozcan íntegramente los argumentos del Tribunal.
¿Supone esto el final de la Ley de Nietos?
La respuesta, a día de hoy, es no.
La Ley 20/2022 continúa vigente y la disposición adicional octava sigue formando parte del ordenamiento jurídico. Lo que existe es un litigio judicial sobre determinados aspectos de su aplicación —en particular, sobre el criterio administrativo con el que se aplicó durante estos años— y, dentro de ese litigio, una medida cautelar que afecta provisionalmente a determinados efectos electorales.
Por ello, resulta jurídicamente incorrecto afirmar que "el Supremo ha eliminado la Ley de Nietos". La formulación correcta sería: "el Tribunal Supremo ha suspendido cautelarmente determinados efectos electorales de las nacionalizaciones obtenidas al amparo de la Ley de Memoria Democrática, mientras revisa si el criterio administrativo aplicado desde 2022 se ajustó a la ley, a la espera de resolver el fondo del procedimiento."
La diferencia no es meramente terminológica. Para miles de personas puede determinar si entienden correctamente cuál es su situación jurídica actual.
Conclusión
La decisión del Tribunal Supremo del 8 de septiembre de 2026 constituye un acontecimiento jurídico de gran importancia en la evolución de la denominada Ley de Nietos. Pero su alcance debe analizarse con precisión. No estamos ante la derogación de la Ley 20/2022. No estamos ante una anulación general de las nacionalidades concedidas. Estamos ante una medida cautelar que afecta a los efectos electorales de determinadas inscripciones vinculadas a la adquisición de nacionalidad por la Ley de Memoria Democrática, mientras el Tribunal Supremo resuelve el fondo de la controversia —una controversia que, en último término, remite a si una instrucción de rango administrativo podía sustituir la exigencia legal de acreditar el exilio por la de acreditar la mera salida de España para todo un periodo histórico.
A ello se suma un debate paralelo, no menos relevante: el de los límites de la crítica política a una resolución judicial todavía sub iudice. Que el Gobierno discrepe de la decisión es legítimo; que esa discrepancia se formule en términos que presuponen ya una vulneración de derechos fundamentales, antes de que el propio Tribunal se haya pronunciado sobre el fondo, es una cuestión distinta, y no menor, sobre la que también conviene detenerse.
La cuestión verdaderamente decisiva será ahora conocer los fundamentos jurídicos completos del auto y, posteriormente, la sentencia que determine si la interpretación administrativa aplicada desde 2022 resulta conforme con la disposición adicional octava de la Ley 20/2022.
Hasta entonces, cualquier afirmación sobre una eventual pérdida de nacionalidad, revisión masiva de expedientes o anulación de las concesiones sería, cuando menos, prematura. Y lo mismo cabe decir, en sentido inverso, de cualquier afirmación que dé por descontada la inconstitucionalidad de lo resuelto por el Supremo.
La batalla jurídica acaba de entrar en una nueva fase.
Fuentes consultadas para esta actualización: El Español y El Español (cónsules y verificación del exilio); Periodista Digital; Mundiario; esDiario; El Periódico de Ceuta; The Objective — artículo de opinión de Guadalupe Sánchez; Junta Electoral Central, Acuerdo 204/2026; Iberley, texto de la Instrucción de 25 de octubre de 2022.
