El TJUE respalda la ley de amnistía y acerca el retorno de Puigdemont

El pasado jueves 16 de julio, la Gran Sala del TJUE dictó dos sentencias distintas, resolviendo dos cuestiones prejudiciales diferentes planteadas por tribunales españoles sobre la Ley de Amnistía. En ambos casos, el fallo avala la compatibilidad de la norma con el derecho de la Unión. Sin embargo, la mayor parte de los titulares —afines o no a la ideología del Gobierno— ha resaltado casi en exclusiva lo relativo al prófugo Puigdemont, omitiendo que se trata de dos pronunciamientos separados y de igual relevancia jurídica.

Dos cuestiones, dos tribunales remitentes en el origen

1. Cuestión prejudicial del Tribunal de Cuentas

• Objeto: aplicación de la Ley de Amnistía a la responsabilidad contable por los gastos del fallido intento de secesión catalanista.
• La cuestión: si la amnistía vulneraba el artículo 325 TFUE y la Directiva (UE) 2017/1371 (Directiva PIF), relativa a la protección de los intereses financieros de la Unión.

2. Cuestión prejudicial de la Audiencia Nacional

• Objeto: aplicación de la Ley de Amnistía a los procesados por terrorismo en la denominada Operación Judas (CDR).
• La cuestión: si esa amnistía era compatible con la Directiva (UE) 2017/541 sobre terrorismo.

En ambos casos, la Gran Sala concluyó que la amnistía no vulnera el derecho comunitario: ni compromete la protección de los intereses financieros de la Unión, ni entra en conflicto con la directiva antiterrorista. El TJUE no solo se pronunció sobre el caso Puigdemont: resolvió, con el mismo peso jurídico, sobre la aplicación de la amnistía a los doce procesados por terrorismo en la causa CDR. Reducir la noticia a la primera cuestión distorsiona el alcance real de lo que Luxemburgo ha decidido.

La distinción no es menor. Son dos causas con sujetos, delitos y fundamentos jurídicos distintos —malversación de fondos públicos en un caso, terrorismo en el otro— resueltas por separado, el mismo día y con idéntico rango procesal. Que la cobertura mediática las haya tratado como una sola noticia, subordinada al nombre de un único protagonista, dice tanto sobre la jerarquía informativa impuesta como sobre el propio contenido de las sentencias.

Un dato de contexto, sin sacar conclusiones prematuras

Un dato que ha empezado a circular en las últimas horas añade contexto, aunque no prueba nada por sí solo: Koen Lenaerts, presidente del TJUE y de la Gran Sala que ha dictado ambas sentencias, fue investido doctor honoris causa por la Universidad Autónoma de Barcelona en julio de 2025, mientras el caso de la amnistía ya estaba pendiente ante Luxemburgo. Ese mismo día declinó pronunciarse sobre la norma, alegando que el asunto seguía sub judice. El dato no implica per se un conflicto de interés —los honoris causa a jueces europeos son habituales, y Lenaerts acumula varios a lo largo de una carrera de cuatro décadas—, ni cabe atribuir el fallo a la simpatía de un único magistrado en un órgano colegiado de quince jueces. Pero resulta llamativo en la cronología de los hechos, y el lector merece conocerlo para valorarlo por sí mismo.

El fondo jurídico: por qué el TJUE dice que no hay conflicto

Hasta aquí, la cuestión del enfoque mediático. A partir de ahora entramos en el fondo jurídico de las sentencias, que es donde está la verdadera sustancia del debate.

Una de las cuestiones más interesantes coincide con el argumento de fondo del Tribunal de Cuentas: si España recibe financiación de la Unión y el presupuesto estatal se integra en un sistema financiero europeo, ¿cómo puede sostenerse que un desvío de dinero público español nunca afecta a los intereses financieros de la Unión?

El TJUE responde desde un concepto jurídico estricto de "intereses financieros de la Unión" —patrimonial y competencial—, no desde un concepto económico o macroeconómico. Así lo recoge el propio comunicado del Tribunal: la eventual incidencia en el presupuesto de la Unión no puede derivarse de un perjuicio ocasionado únicamente al presupuesto nacional, ni cabe considerar afectados los intereses financieros de la Unión por la mera disminución de la renta nacional bruta que podría derivarse de una secesión.

El razonamiento del Tribunal puede resumirse así:

1. La Unión solo puede exigir protección respecto de sus propios recursos financieros.
2. Esos recursos son el presupuesto de la Unión, sus ingresos propios, los fondos europeos gestionados por los Estados miembros y los recursos cuya pérdida repercute directamente en el presupuesto europeo.
3. No basta con que un Estado sea receptor de fondos europeos: debe existir un vínculo directo entre el hecho investigado y un recurso perteneciente al presupuesto de la Unión.

Frente a esta lectura, cabe sostener —y es la posición crítica que defiendo aquí— que el concepto de "intereses financieros de la Unión" debería interpretarse de forma funcional y no meramente patrimonial: el presupuesto de la Unión y los presupuestos nacionales están interrelacionados, la ejecución del presupuesto europeo depende de la solvencia financiera de los Estados miembros, y una desviación relevante de recursos nacionales puede afectar a la capacidad del Estado para cumplir sus obligaciones frente al Derecho de la Unión. Bajo esa lectura, el perjuicio no sería puramente interno. Es una posición que encuentra apoyo en parte de la doctrina, pero que el Tribunal no ha acogido en estos asuntos: ha optado por vincular la protección de los intereses financieros de la Unión a un perjuicio directo al presupuesto europeo, y no a repercusiones económicas indirectas sobre las finanzas de un Estado miembro.

La consecuencia práctica es inmediata: al responder que el artículo 325 TFUE y la Directiva PIF no son aplicables cuando no están comprometidos directamente los intereses financieros de la Unión, el Tribunal reduce de forma considerable el espacio de intervención del Derecho de la Unión frente a este tipo de leyes nacionales. Es, en el fondo, una decisión sobre el alcance de la competencia de la Unión.

La segunda sentencia: una pregunta más acotada

La Audiencia Nacional no preguntaba por la ley de amnistía en general, sino algo más concreto: ¿obliga la Directiva 2017/541 sobre terrorismo a impedir una amnistía? Una vez que el TJUE responde que esa directiva no contiene una prohibición expresa de las amnistías, el análisis prácticamente termina. A diferencia de la primera, esta no es una delimitación general de competencias, sino la interpretación de una directiva concreta.

La diferencia de alcance entre ambas cuestiones es relevante:

• Tribunal de Cuentas: pregunta estructural —¿cuándo puede intervenir el Derecho de la Unión frente a una ley nacional de amnistía?— con un criterio que puede proyectarse sobre otros ámbitos: malversación, fraude, responsabilidad contable, protección del presupuesto europeo.
• Audiencia Nacional: pregunta sectorial —si el Derecho de la Unión interviene a través de la directiva antiterrorista, ¿esa directiva impide la amnistía?— con un alcance limitado a la interpretación de esa norma concreta.

Aun así, si la sentencia relativa a la cuestión de la Audiencia Nacional contiene un razonamiento según el cual el Derecho de la Unión no prohíbe con carácter general las leyes de amnistía, ese razonamiento tiene un alcance transversal: las consideraciones del Tribunal sobre el Estado de Derecho, el principio de legalidad, la reconciliación como finalidad legítima y la inexistencia de una prohibición general de las amnistías en el Derecho de la Unión son de aplicación general y futura, más allá del caso concreto de los CDR.

La pregunta que queda abierta

Hay una cuestión que puede ser decisiva y que este artículo deja planteada para una próxima entrega: si el TJUE fundamenta la compatibilidad de la ley únicamente porque no aprecia un vínculo suficiente con el Derecho de la Unión, o si además formula una doctrina general sobre la legitimidad de las leyes de amnistía en un Estado miembro.

La diferencia es sustancial. Si la sentencia se limita a decir "el Derecho de la Unión no resulta aplicable", su alcance es reducido y circunscrito a estos hechos. Si, en cambio, añade que una ley de amnistía puede ser compatible con los valores del artículo 2 TUE y con el Estado de Derecho bajo determinadas condiciones, entonces está sentando una doctrina de alcance mucho mayor, proyectable sobre futuras amnistías en cualquier Estado miembro.

Esa distinción solo puede apreciarse leyendo con detenimiento los fundamentos jurídicos de las sentencias —no solo el fallo—, y es precisamente ahí donde se encuentra el verdadero alcance de esta jurisprudencia. Ese análisis tiene un alcance ajeno a este Blog.

Fuente: comunicado de prensa oficial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, 16 de julio de 2026.