El fraude de ley como método de gobierno
La controversia suscitada por las recientes declaraciones de Alberto Núñez Feijóo acerca de una posible alteración del censo electoral, tras las modificaciones introducidas en la legislación sobre adquisición de la nacionalidad española, obliga a reflexionar sobre una cuestión de mayor alcance: el uso de las prerrogativas del Gobierno cuando estas inciden directamente en el equilibrio institucional del sistema democrático.
Si finalmente se produce un incremento significativo de nuevos electores derivados de la concesión de la nacionalidad por razón de ascendencia familiar, el debate no puede limitarse al número de incorporaciones al censo. Debe extenderse al momento político elegido para ello, a la distribución territorial de esos nuevos electores y a la incidencia que pueda tener sobre circunscripciones concretas. Desde la oposición se sostiene que la medida genera una ventaja electoral para el PSOE; el Gobierno la presenta como el cumplimiento de una deuda histórica con los descendientes de españoles emigrados. Son interpretaciones políticas legítimamente contrapuestas, pero en un Estado de Derecho solo pueden valorarse con rigor a partir de datos objetivos y de la aplicación estricta de la legislación electoral, no de la conveniencia coyuntural del Ejecutivo.
Existe, sin embargo, un problema institucional de fondo que trasciende la polémica concreta sobre el censo: la forma en que este Gobierno ha venido ejerciendo el poder normativo durante la legislatura.
El recurso reiterado al Real Decreto-Ley ha dejado de ser, en la práctica, la herramienta excepcional que la Constitución prevé para situaciones de extraordinaria y urgente necesidad —artículo 86 CE— para convertirse en un mecanismo ordinario de producción normativa. Esto no es una apreciación política: es una alteración objetiva del equilibrio diseñado por el constituyente entre Gobierno y Cortes Generales.
No se cuestiona aquí la constitucionalidad abstracta del Decreto-Ley, instrumento legítimo cuando concurren los presupuestos constitucionales que lo habilitan. Lo que resulta inaceptable es su utilización sistemática como vía para gobernar evitando el debate parlamentario previo, reduciendo la deliberación política a su mínima expresión y desplazando al Poder Legislativo de su función constitucional. Por su carácter ejecutivo inmediato, el Decreto-Ley puede generar situaciones de hecho consolidadas incluso antes de que las Cortes se pronuncien sobre su convalidación —y a veces aunque finalmente no la obtengan—. Ese uso instrumental, orientado a crear hechos consumados al margen del control parlamentario, es lo que cabe calificar sin ambages de fraudulento.
Cuando un Gobierno carece de mayoría parlamentaria estable, la tentación de sustituir la negociación política por la legislación de urgencia no solo aumenta: se convierte en estrategia de supervivencia. El resultado es una degradación progresiva del principio representativo. Las Cortes dejan de ser el escenario donde se forman las leyes para convertirse, con demasiada frecuencia, en una cámara de mera convalidación de decisiones ya adoptadas por el Ejecutivo.
La conexión entre ambas cuestiones —la eventual incidencia de determinadas decisiones gubernamentales sobre el cuerpo electoral y el uso intensivo del Decreto-Ley— reside precisamente en la concentración del poder político en manos del Ejecutivo. En ambos casos, el Gobierno utiliza competencias que el ordenamiento jurídico le reconoce, pero cuya utilización reiterada y estratégicamente orientada desnaturaliza la finalidad para la que esas potestades fueron concebidas.
Conviene recordar aquí una distinción clásica del Derecho Público: no todo lo legal resulta conforme con la finalidad para la que una potestad fue atribuida. De ahí la pertinencia del concepto de fraude de ley, que consiste precisamente en alcanzar un resultado distinto del perseguido por la norma mediante la utilización formalmente correcta de un instrumento jurídico. Afirmar la existencia de fraude de ley exige, ciertamente, un análisis jurídico riguroso caso por caso —y no puede derivarse de la mera discrepancia política—, pero el patrón sistemático que observamos en esta legislatura ya no admite ser despachado como anécdota.
Las democracias constitucionales no se erosionan únicamente mediante rupturas abruptas del orden jurídico. El deterioro institucional avanza, con mayor frecuencia, a través de la utilización expansiva de mecanismos excepcionales, de la progresiva marginación del debate parlamentario y del debilitamiento silencioso de los contrapesos constitucionales.
España conoció ya, en su historia reciente, hasta dónde puede llegar la negación de legitimidad al adversario político cuando una formación entiende que el resultado electoral es negociable y la legalidad, prescindible. El precedente más documentado es el de Francisco Largo Caballero, entonces máximo dirigente del PSOE y de la UGT. Tras la derrota electoral de las izquierdas en noviembre de 1933, Largo Caballero encabezó la insurrección armada de octubre de 1934 —que solo se consolidó en Asturias y dejó más de mil muertos—, por la que fue procesado y encarcelado. Lejos de rectificar, en un mitin en Alicante el 19 de enero de 1936, dirigiéndose explícitamente a la derecha, advirtió que si ésta ganaba las elecciones, sus partidarios no se limitarían a la oposición legal sino que llegarían a "la guerra civil declarada", y remató subrayando que no eran palabras vacías: ellos lo llevarían a la práctica. La fuente primaria —El Socialista, nº 8.044, 28 de enero de 1936— está documentada, y el episodio aparece recogido tanto en la Wikipedia en español como en un análisis del propio diario Público, que reconstruye con detalle la deriva insurreccional del dirigente socialista entre 1933 y 1936.
No se trata de equiparar mecánicamente aquel contexto —el de una República convulsa, con violencia política de uno y otro signo, a las puertas de una Guerra Civil— con la situación actual: las circunstancias, los actores y la gravedad de la crisis de 1934-1936 no son comparables sin matices groseros. Pero sí cabe extraer una lección que la historia constitucional española no debería permitirse olvidar: cuando un sector político empieza a tratar el resultado de las urnas y las reglas del juego democrático como un obstáculo prescindible —ya sea mediante la insurrección armada, como entonces, o mediante el uso sistemático de instrumentos normativos de excepción para sortear el control parlamentario, como ahora— el deterioro institucional deja de ser una hipótesis retórica para convertirse en un proceso verificable.
El verdadero debate, por tanto, no debería limitarse a determinar quién obtiene una ventaja electoral coyuntural, sino a preservar algo de mayor calado: que las reglas del juego democrático permanezcan estables, que el Parlamento recupere su función efectiva de control y producción legislativa, y que las potestades extraordinarias del Gobierno vuelvan a ser, precisamente, eso: extraordinarias. La fortaleza de una democracia no se mide solo por la celebración periódica de elecciones, sino por la calidad de sus instituciones y por el respeto efectivo al equilibrio constitucional de poderes — algo que esta legislatura, con su uso instrumental del Decreto-Ley, pone en serio entredicho.